原標題：充分認識食品安全社會共治的復雜性

□ 劉智勇

食品安全社會共治體系的構(gòu)建和目標的實現(xiàn)是一個長期的、復雜的、動態(tài)的過程，需要在共識、認知、制度措施和法制建設方面不斷努力。正確認知是正確行動的前提，充分認識食品安全社會共治的復雜性，有助于制度創(chuàng)新的推進、治理能力的提升和治理目標的實現(xiàn)。

治理對象的復雜性

食品安全社會多元協(xié)同治理的對象似乎很明確，那就是食品安全。但實際上食品安全的內(nèi)涵非常豐富，概念邊界具有很大的模糊性和不確定性。一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營的上下游產(chǎn)業(yè)龐雜，鏈條頗長，受自然環(huán)境和社會環(huán)境影響大;另一方面，食品安全和社會經(jīng)濟發(fā)展階段、消費人群及其消費偏好、消費能力密切相關(guān)。因此，看似明確的治理對象，由于其自身內(nèi)涵和范疇的復雜性而變得非常復雜。食品安全的治理，的確是現(xiàn)代社會的一個棘手問題，遠非針對一個事件的治理那樣簡單。

按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)等國際性組織的基本界定，就微觀的安全食品而言，至少應該符合三個基本標準：無污染、無公害、健康營養(yǎng)。如何檢驗食品是否達到這些基本標準，首先就是一個復雜的問題。單從無污染、無公害的角度出發(fā)，既要考慮食品原料產(chǎn)區(qū)土壤、水、空氣等種植、養(yǎng)殖的自然環(huán)境，農(nóng)藥化肥的質(zhì)量和使用情況，又要考慮在初級加工、流通過程中的社會環(huán)境和從業(yè)人員素質(zhì)，還要涉及化學工藝和食品添加劑問題。即便不談健康營養(yǎng)，在無污染、無公害方面的監(jiān)管、檢測和抽檢方面就存在人力資源不足、設備不足、專業(yè)能力不足、檢驗標準及執(zhí)法標準不統(tǒng)一等諸多困難。而在自然環(huán)境方面，目前我國的土壤環(huán)境、水環(huán)境和大氣環(huán)境污染問題較為嚴重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)條件從源頭影響著農(nóng)產(chǎn)品和食品安全質(zhì)量;化肥、農(nóng)藥、添加劑等不合理使用對食品質(zhì)量和安全也存在著潛在威脅。工業(yè)化過程中化工技術(shù)和產(chǎn)品的大肆應用，對環(huán)境造成的巨大破壞嚴重侵蝕了農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品。在社會環(huán)境方面，不法商販的逐利心理和短期效應也很大程度上影響著食品安全與質(zhì)量。此外，發(fā)展階段性、消費水平、消費習慣和消費能力也決定了食品安全問題的復雜性。因此，認識到治理對象本身的復雜性是認識社會共治必要性的前提之一，也是認識食品安全社會共治復雜性的基礎(chǔ)。

治理主體的多樣化與復雜性

由于食品安全內(nèi)涵的豐富性和復雜性，使得單一的政府主體無法獨立完成治理任務，因此社會共治原則倡導社會多元主體的參與。新修訂《食品安全法》鼓勵“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督”，鼓勵舉報，“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品安全違法行為”。將食品行業(yè)協(xié)會、消費者權(quán)益組織、新聞媒體和公民等各種社會行為者(social actor)納入食品安全監(jiān)管體系，積極鼓勵政府系統(tǒng)之外的社會系統(tǒng)中不同力量共同參與食品安全宣傳、教育、監(jiān)督、舉報，體現(xiàn)了社會共治的原則。

實際上，保證從農(nóng)田到餐桌的食品質(zhì)量與安全，存在著各種各樣的利益相關(guān)者，如食品原料供應者、食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者等直接相關(guān)者大約14類。同時還應包括自然環(huán)境中諸要素如土壤、水、空氣等環(huán)境污染的治理者，農(nóng)業(yè)要素的管理者，食品運輸、存貯、過期變質(zhì)食品處理等流通過程中的組織者等非直接相關(guān)者。如此長的食品安全鏈條，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能造成對食品安全的危害。這就需要政府系統(tǒng)各職能部門和社會系統(tǒng)各社會行為者之間合作互動和廣泛參與，多主體參與成為食品安全治理問題的必然。

認識到社會共治主體的多樣性，只是問題的一個方面。共治系統(tǒng)的開放性和組織彈性，非強制性約束力，不同社會主體的加入和退出的自由，使共治系統(tǒng)成為一種開放、動態(tài)、非剛性的組織網(wǎng)絡和利益共同體。由于各主體之間各自任務和利益訴求不同，針對食品安全治理所扮演的角色也有所不同，其資源供給與集體行動的路徑也不盡相同。因此，共治主體不僅多樣，而且復雜，從而構(gòu)成了柔性、開放、復雜、動態(tài)的治理體系。

治理主體關(guān)系的復雜性

社會共治包含著諸多的利益相關(guān)者或社會行動者。在共治體系和共治過程中，理論上講，共治網(wǎng)絡中的各參與者是相互平等、各自獨立的主體，主體間是彈性的非強制的合約關(guān)系。但現(xiàn)實中，政府系統(tǒng)內(nèi)部存在的部門利益、信息壁壘可能阻滯良性互動的形成，公民有價值的舉報線索有可能被掩蓋或置之不理。同時，社會系統(tǒng)中強大的行業(yè)協(xié)會組織也可能因私益成為共治體系中良性互動的障礙，食品領(lǐng)域的“職業(yè)打假人”可能成為良好共治秩序中的不和諧因素，消費者權(quán)益保護組織可能因為各種努力而無法實現(xiàn)組織目標而被迫中途放棄。因此，在參與的過程中，各主體不是孤立的存在，而是發(fā)生著各種各樣的聯(lián)系，這種相互依存、競爭、合作、博弈的互動狀態(tài)，構(gòu)成了主體間關(guān)系的復雜性。

在食品安全社會共治的治理體系建立和共治實踐中，應當清晰地看到，政府以及其他社會主體與行業(yè)組織的關(guān)系是服務、合作、監(jiān)管、博弈、共贏的關(guān)系，要通過不斷溝通交流和相互妥協(xié)找到利益契合點，能為了公益達成共識和采取集體行動。認清主體間關(guān)系的錯綜復雜而不是天然的合作關(guān)系，有利于采取相應的制度措施，充分激發(fā)各參與主體的活力和積極性，避免出現(xiàn)不利于共治目標實現(xiàn)的行為。

共治過程的復雜性

主體間關(guān)系的復雜性，使得共治的過程也變得極為復雜。多元主體的共同參與，不是簡單的力量疊加，也并不能順利實現(xiàn)共治目標。只有多元主體優(yōu)勢互補、良性互動，發(fā)揮出共治的合力或合作相乘效果(synergy，也譯為協(xié)同增效)，才真正有利于共治目標的實現(xiàn)。而這一力量的迸發(fā)，無疑是一種復雜的互動過程。食品安全的社會共治，需要國家、市場、社會三個系統(tǒng)力量的良性互動。既需要政府部門監(jiān)管責任和企業(yè)社會責任的落實，也需要行業(yè)組織的自律和社會組織他律共振增效，還需要市場機制和公共精神的相互融合，需要經(jīng)濟、社會、環(huán)境、法律、科技、管理等各種要素的共同作用。既有多元主體的有序參與、良性互動，又有利益博弈、理性制衡。在這一過程中，既要吸引和支持社會主體主動參與，又要看到消極參與和積極性不高的問題;既要避免不同主體間形式合作的問題，又要在制度建設上保障實質(zhì)合作。因此，在食品安全治理過程中，多元主體社會共治的動力如何激發(fā)?利益如何共享，風險如何分擔?激勵機制、權(quán)益保護機制、沖突解決機制、利益補償機制、協(xié)調(diào)溝通機制如何建立?良性互動如何實現(xiàn)?這些問題不僅需要進行深入的理論探討，也需要不斷實踐總結(jié)，需要在理論和實踐上逐步加以解決。

食品安全社會共治是國家治理體系在食品安全領(lǐng)域的有益探索，值得大力提倡。與此同時，不僅要認識到理念的突破性和新鮮性，還要認識到實踐的復雜性和長期性挑戰(zhàn)。要根據(jù)我國實際，在公民社會不發(fā)達和市場機制不健全，農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化程度不高的特定階段，不斷推進制度創(chuàng)新和具體政策措施的完善，探索一條可行、適用的共治之路。

(作者為首都經(jīng)貿(mào)大學城市經(jīng)濟與公共管理學院副教授)