經(jīng)濟(jì)日報(bào)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 喬金亮

去年以來，中央連續(xù)出臺了一系列重要文件，以土地制度改革為主線，批準(zhǔn)開展了一系列探索試點(diǎn)。新一輪農(nóng)村土地制度改革讓農(nóng)民享受到更多“土地紅利”。今年將總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。

人勤春來早。在我國農(nóng)村改革的發(fā)源地安徽鳳陽小崗村，一片片標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田里農(nóng)民開始了備耕。當(dāng)初“大包干”的帶頭人嚴(yán)金昌當(dāng)上了土地流轉(zhuǎn)電商平臺的小崗村區(qū)域負(fù)責(zé)人，村民們紛紛找他了解新一年的土地流轉(zhuǎn)信息。小崗村在完成土地確權(quán)后，順應(yīng)農(nóng)民意愿，把農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，加快土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。目前，該村土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)58%，幾家農(nóng)民合作社發(fā)起成立了聯(lián)合社。

對農(nóng)民來說，與他們關(guān)系最密切的莫過于土地權(quán)益。去年以來，中央連續(xù)出臺重要文件，以土地制度改革為主線，批準(zhǔn)開展了一系列探索試點(diǎn)。從土地確權(quán)到土地流轉(zhuǎn)，從經(jīng)營性建設(shè)用地入市到宅基地制度改革，農(nóng)村土地制度改革的廣度和深度前所未有。現(xiàn)在，農(nóng)村改革的“四梁八柱”已基本建立。

新一輪農(nóng)村土地制度改革讓農(nóng)民享受到更多“土地紅利”。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，承包戶放心流轉(zhuǎn)，經(jīng)營者安心投入。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革試點(diǎn)激活了沉睡資產(chǎn)，賦予了農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

實(shí)施承包地“三權(quán)分置”

“基地里近百種藥材長勢喜人，開春收獲后，就能給社員分紅了。”日前，在山東茌平縣八仙中藥材種植合作社，理事長劉延廷一邊匯總縣里“三權(quán)分置”的信息，一邊感慨這個(gè)政策帶來的“利好”。得益于“三權(quán)分置”政策，合作社去年流轉(zhuǎn)了附近800多戶農(nóng)民的3000多畝耕地，再加上代管農(nóng)戶的4000畝，成了當(dāng)?shù)刈畲蟮闹兴幉姆N植基地。

如今，大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。在農(nóng)業(yè)部部長韓長賦看來，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，農(nóng)村土地制度改革就像“三部曲”，集體所有是始終不變的旋律。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出了土地經(jīng)營權(quán)。所以要保護(hù)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。

穩(wěn)定土地承包權(quán)是“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，要義是土地確權(quán)。當(dāng)前，有關(guān)部門在農(nóng)村全面開展土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證。所謂土地確權(quán)登記，就是把農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、位置等信息載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，保護(hù)農(nóng)民對承包土地的權(quán)益。目前，已經(jīng)有2545個(gè)縣（市、區(qū)）、2.9萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2萬個(gè)村開展確權(quán)登記頒證，全國已完成承包地確權(quán)8.5億畝，占比約68%。

土地確權(quán)登記為農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，化解了大量過去沉淀下來的農(nóng)村土地矛盾，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)建立了基礎(chǔ)，得到了群眾的廣泛認(rèn)同。農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇說，今年將加快推進(jìn)確權(quán)登記，增加6個(gè)省份納入整省試點(diǎn)，從而將試點(diǎn)省份擴(kuò)大到28個(gè)，確保2018年底全國基本完成。要擴(kuò)大集體產(chǎn)權(quán)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，爭取在集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)、股權(quán)量化和資產(chǎn)管理方面取得經(jīng)驗(yàn)。

“土地制度無論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。這是農(nóng)村土地制度改革的一條底線。”韓長賦表示，在“三權(quán)分置”過程中，集體所有權(quán)不能被虛置。“三權(quán)分置”改革既要保持集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，又要使土地要素能夠流動(dòng)起來，是新形勢下集體所有制具體實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新。

創(chuàng)新土地經(jīng)營方式

“70后”不愿種地、“80后”不會種地、“90后”不提種地，破解“誰來種地”難題是農(nóng)村土地制度改革的重要方面。土地適度規(guī)模經(jīng)營成為一把鑰匙。目前，全國農(nóng)民合作社達(dá)174.9萬家，超過全國農(nóng)戶總數(shù)的四成。家庭農(nóng)場超過87.7萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)12萬個(gè)以上。“家庭農(nóng)場＋社會化服務(wù)”“種糧大戶＋合作社”“合作社＋龍頭企業(yè)”等新型經(jīng)營方式在各地涌現(xiàn)。

去年以來，各地加快建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。黑龍江省建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會85個(gè)，聘任仲裁員2047人，每年受理并調(diào)處各類土地糾紛6000多起，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

截至目前，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)這一比例超過50%。但是，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營并不只有土地流轉(zhuǎn)一種途徑。當(dāng)前，土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、土地股份合作等經(jīng)營方式蓬勃發(fā)展，在不流轉(zhuǎn)土地的前提下，多路徑提升標(biāo)準(zhǔn)化程度和農(nóng)業(yè)效益。

為鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營，很多地方加大對新型主體的扶持政策。上海松江區(qū)每月給60歲以上的老年農(nóng)民發(fā)放150元的退地養(yǎng)老補(bǔ)助金，把農(nóng)保養(yǎng)老金提高到城鎮(zhèn)水平。

把“死資源”變成“活資本”，離不開配套的土地金融創(chuàng)新。吉林省探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)村土地收益保證貸款。在先行試點(diǎn)縣，分別發(fā)放承包權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款。去年以來，全省共辦理抵押貸款登記2691筆，發(fā)放貸款9.79億元；抵押土地面積63.7萬畝，土地收益保證貸款發(fā)放23億元。

審慎推進(jìn)“三塊地”改革

“土地是財(cái)富之母”。對很多城中村、城郊村的農(nóng)民來說，步入2017年后，村里的集體建設(shè)用地和宅基地可能更值錢了。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)地制度與市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。以往更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的資源屬性，對資產(chǎn)屬性關(guān)注不夠。農(nóng)民的承包地不能用于抵押，宅基地用益物權(quán)難落實(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益中農(nóng)戶所獲比例過小。基于此，去年全國33個(gè)縣市區(qū)被依法授權(quán)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革試點(diǎn)。試點(diǎn)工作將于今年底完成。作為試點(diǎn)成果，農(nóng)村建設(shè)用地的同價(jià)同權(quán)問題有望被提上立法議程。

據(jù)了解，早在上世紀(jì)90年代，一些地方就曾嘗試農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。但此前的零星試點(diǎn)進(jìn)展很小，也未能獲得法律的支持。蘇州大學(xué)法學(xué)院教授張鵬分析說，因?yàn)榕c法律相沖突，過去許多用地單位不敢用這類土地，銀行也不接受此類土地使用權(quán)抵押融資。他認(rèn)為，“三塊地”改革試點(diǎn)方案肯定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)的同等地位，有利于保障各類市場主體的交易安全。

“三塊地”改革試點(diǎn)涉及33個(gè)縣市區(qū)，除浙江、四川各有兩個(gè)縣外，其他29個(gè)省份均有一個(gè)縣進(jìn)入試點(diǎn)。在這些試點(diǎn)縣，針對征地范圍過大、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度；針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整、不能同等入市等問題，探索建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度；針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

中央農(nóng)辦主任唐仁健表示，今年將總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。（經(jīng)濟(jì)日報(bào)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 喬金亮）